原标题:胡思洋 赵曼:逆向选择、道德风险与精准救助

变革开放以来,我国的反贫穷工作获得了举世注目的成果,特别是城乡低保制度树立以来,根本保证了城乡艰难群体的最低生活需求,起到了社会政策的“托底线”功用。当前经济“新常态”下,非缴费型的社会救助制度更要顺应新形势,完成从量的扩张到质的提升转型,防止财政逆向补贴和本钱转嫁,树立愈加公平、更可持续的社会救助制度。此时,“精准救助”便成为新形势下社会救助方式转型的新请求。

“精准救助”需求处理两个中心问题:救助数量的精准(适度程度),救助质量的精准(救助对象的甄别以及道德风险的约束)。只要处理了低保制度的适度程度、逆向选择和道德风险问题,才干完成救助数量和质量“双精准”的“靶向管理”。

一、精准定位:低保救助的适度程度与合理边境

(一)国外研讨的偏重点:高福利的负面鼓励效果

由于对低保项目的功用定位不同,不同国度的待遇程度不尽相同。一些国度的低保项目除了满足根本生活需求的现金给付局部,还有其他配套政策,具有较强的收入再分配功用。[1]一些学者主张应当依据穷人的需求大方地给予津贴,同时也有人对此提出了鞭挞,以为这种做法偏离了保证最低生活需求的根本功用和初衷。[2]

一方面,当救助程度较高时,公众的社会担负必然进步,最终将招致制度的破产。[3]在哈耶克看来,高程度的福利制度不只不是穷人的福音,反而是公众的灾难,“通往奴役之路,常由好心铺成”。这种制度会招致贫穷人口数量的激增,增加制度运转本钱,反而会使贫穷问题进一步恶化。[4]

另一方面,过高程度的低保项目会抑止救助对象的劳动力供应,很多学者停止了实证检验。一些学者在关于未成年子女的家庭救助的研讨中发现,待遇程度和劳动力供应之间呈负相关关系,因而,对劳动力供应的抑止常常是西方经济学家对低保制度的主要批判之一。[5][6]

(二)国内的共识与分歧

国内低保制度树立较晚,相关研讨也起步较晚。当前的共识是,社会保证制度应坚持“适度程度”,确保“愈加可持续”。假如自觉扩展低保救助范围,过度进步待遇程度,增加不用要的支进项目,最终将带来财务危机,影响制度可持续运转,无法发挥低保制度的减贫效应,应当经过模型测度出契合制度需求的客观“适度”程度,而不能用“拍脑袋”的客观方式决议。[7]西方国度低保制度的开展进程为中国提供了很好的自创,自觉追求高福利,大搞福利竞赛的形式最终将招致制度破产,并将债务担负向征税人和将来政府停止本钱转嫁。[8][9]

固然坚持适度程度的开展形式曾经达成共识,但是不同窗者关于现有的低保待遇程度的评价,分歧较大。一局部学者以为低保救助的程度比拟低,中国的低保制度问题不是“养懒汉”,而是“福利缺失”招致穷人的依赖心理。[10]

但是,一些乡村地域的理想状况却是“争当贫穷户”,享用低保以至成为一种身份意味和“夸耀”。低保项目为何没有带来“侮辱感”,反而成为“有能耐”的意味?低保的“含金量”不在于低保金自身,更重要的是低保身份附带的医疗救助、住房救助等一系列“福利包”,在保证穷人最低生活需求的同时,“福利捆绑”也的确增加了寻租空间。[11]

二、精准辨认:处理逆向选择的三种机制及其比拟

低保制度的目的是反贫穷,有效的信号甄别机制是为了克制社会救助市场由于信息不对称招致的逆向选择,完成“精准辨认”。西方国度常常经过三种机制肯定救助目的:家计调查、目的指示器以及自拟目的。

(一)家计调查

享用低保权益是有条件的,各国对享用低保待遇均规则了资历条件,常常经过家计调查的方式肯定受益群体。但是,收入调查的本钱常常很高。首先,社会本钱很高,可能会抑止征税人的劳动力供应和储蓄行为。其次,肉体本钱很高,收入评价会给被调查对象带来“侮辱感”。最后,信息本钱和管理本钱很高,经过家计调查将面临昂扬的信息本钱和管理本钱,收入信息的搜集、采集本钱很高,管理本钱高达9%。[12]

固然收入调查会给穷人带来侮辱感,但是假如不需求停止收入调查,个人的理性战略便是坦白真实收入。目前达成的共识是,政府在提供救助的同时应当尽量维护受益人的个人威严,防止使其产生不用要的侮辱感。[13]一方面,西方福利国度更愿意将救助制度称为福利制度,过火强调公民权益,弱化这种羞耻感。另一种方法是,经过实物救助的方式比直接经过家计调查的现金转移支付使穷人的羞耻感更低,同时实物救助是一种很好的信号甄别机制。[14]

(二)信号甄别

鉴于家计调查本钱过高且无法处理信息不对称问题,西方国度开端设计一种更为有效的机制。经济学家倡议用目的指示器的办法,作为一种很好的“信号甄别”机制,经过设定贫穷指标发现和辨认穷人。[15]理想指标包括三个条件:和贫穷相关度高、对个人来说是外生的、可观测。

例如,有人以为儿童救助津贴的发放假如没有经过收入调查,将会影响施行效果。这种观念的错误就在于无视了目的指示器的可能性。通常来说,有孩子的家庭比没孩子的家庭更可能贫穷,残疾、高龄、天文位置、有无严重疾病等,[16]这些指标和贫穷高度相关,不受个人控制,并且可观测。这些指标不一定和贫穷绝对相关,但是相关性普通很大,和家计调查的方式相比降低了信息本钱。

(三)信号传送

经过机制设计,树立一种合理的合约构造,申请者的选择行为发挥了信号传送的功用,让真正的穷人“对号入座”,完成“别离平衡”。一是对一些只要穷人会消费效劳提供价钱补贴,比方“黑面包”或者公共交通。二是提供有条件的津贴,将其发放给有“特殊行为”的申请者。比方“工作福利”项目,经过这种项目增加了申请者的时机本钱,参与该项目意味着无法同时机密工作取得双份报酬。

在“自拟目的”的设定中,一个关键性要素是,“有本钱”的信号才干起到信号传送的功用。[17]申请低保救助在程序上比拟费事,招致申请率大大低于100%,因而有人以为未能到达解除贫穷的目的而对该项目激烈责备。但是,这种“费事”或许是一种成心设置的本钱,[18]目的是为了防止逆向选择和道德风险问题。

三、精准管理:受益方道德风险的约束

(一)长期存续的争议

关于福利依赖的讨论,从救济制度呈现开端不断持续至今,固然约束救助对象的冒充和道德风险问题不断是救助范畴的中心问题,但二者并非不断贯串救助制度的一直,比方福利制度早期的英国。政府的救济理念一开端强调贫穷的个人要素,对穷人停止分类救助,将救济对象分为值得同情的穷人,主要包括老人、残疾人、患有疾病等没有劳动才能者;不值得同情的救济对象主要包括有劳动才能但不愿工作的懒汉,这些人应当遭到谴责和惩罚。

对有劳动才能者的“惩罚性规则”、“济贫院检验”和“劣等处置”准绳表现了这种分类救助的理念,固然不断饱受争议,但是却降低了救济金的支付压力,由于愿意牺牲一局部人格威严获取带有侮辱感的政府救济,一定是真实难以生存下去的真正穷人。换言之,“劣等处置”、“济贫院检验”等准绳是一种有效的信号甄别机制。[19]

“二战”之后,西方各国进入经济高速增长的黄金期,社会救助理念也随之变化,各国逐步放弃了过去的“惩戒式救助”,保证穷人的权益和威严等理念深化人心。政府纷繁经过行政化手腕对低保项目提标扩面,但是掩盖面的扩展和受益规范的进步也带来了负面影响。政府本想经过低保救助消弭贫穷,但是过高的福利待遇可能会鼓舞劳动者放弃劳动选择参加领取救济金的队伍,增加了“贫穷”人口的绝对数量。

20世纪80年代起,西方国度低保救助制度纷繁进入变革期,“福利依赖”对劳动力市场供应的争议不断成为变革的热点。一些学者在关于未成年子女的家庭救助的研讨中发现,待遇程度和劳动力供应之间呈负相关关系,[20]救助制度也使得制度之外的工作者降低工作积极性参加救助方案中。

总体而言,国内关于“福利依赖”的争议有两种观念:一种观念以为目前低保救助的规范很低,并未呈现“福利依赖”现象,[21]中国的问题不是“福利依赖”而是“福利缺失”。另一种观念则以为,低保救助的现金补贴固然较低,但是低保资历附带一系列的住房、教育、医疗“福利包”的含金量比拟高。低保资历和医疗救助、住房救助挂钩,套利空间较大,可能会诱发系统性道德风险。[22]

(二)国内外差别

值得留意的是,中国的“福利依赖”有其特殊性,和国外相比既有共性也有差别。共同之处均在于有工作才能的人长期享用低保待遇而不愿参与工作,构成长期“福利依赖”。差别之处主要包括两个方面:

第一,道德风险的成因不同。西方国度“福利依赖”的本源是低保救助制度的泛福利化,“福利包”含金量高,低保对象制造道德风险的收益进步;中国的“福利依赖”可能和“福利捆绑”带来的“悬崖效应”有关。低保对象的道德风险行为只是担忧由于失去低保将可能重新返贫,不愿意失去低保资历。[23]

第二,道德风险的类型不同。和西方国度相比,国内低保对象的道德风险不只包括当“低保懒汉”,还有“隐性就业”的状况。这种“隐性就业”行为和信息不对称有关,家庭收入的丈量本钱、政府的甄别本钱和监视本钱都较高。

(三)道德风险的管理途径

纵观西方国度低保制度的变革进程,约束低保对象道德风险的措施主要有三种。

第一,削减待遇,降低制造道德风险的收益。经过削减现有的低保救助待遇,使低保救助待遇低于工作收入,表现就业和失业、就业和救助的差异。政府救助以实物救助为主,现金救助为辅,发挥实物救助的信号甄别功用,约束救助对象的道德风险。[24]

第二,强调权责对等,降低福利权益带来的肉体收益。从福利转向“工作福利”,开端强调有劳动才能者享用低保救助必需承当工作义务,作为“资历条件”对申请者停止资历限制。

第三,社会力气参与,让市场演化出有效的约束道德风险的机制。一种观念以为,低保救助附带的“福利包”会刺激救助对象的需求的增长,从而产生“福利依赖”和过度消费行为。例如,单亲母亲常常对政府提供的医疗救助项目产生“福利依赖”,但私人机构提供则更有动力设计有效的约束道德风险的机制。另一种观念则以为,即使由私人机构提供低保救助,却并不能减少“福利依赖”,私人部门的过度参与,固然可能会提供更多的就业时机协助穷人进步工作收入,但是工作带来的边沿税率压力可能对他们摆脱“福利依赖”状态的作用有限。

四、新常态下“精准救助”的合理取向

(一)共识与争议

“精准救助”的关键就是要处理信息不对称招致的逆向选择和道德风险问题。学界目前达成的共识是:低保待遇的进步要和经济开展程度相顺应,低保救助项目不能自觉提标扩面、攀比待遇,既要保证底层大众的利益诉求,又要保证制度的可持续运转。

分歧在于,大局部政治学家和社会学家以为家计调查和低保救助中附带的苛刻条件会带来“侮辱感”,变革的方向应该是维护穷人的威严,消弭歧视性条件限制。相反,一局部经济学家以为这可能是一种有意的机制设计,经过设置一些资历条件和“费事”的申请程序甄别出真正的穷人。值得警觉的是,这种分歧可能招致低保制度走向两条截然不同的开展道路。即,是继续拓展低保的功用泛化为福利项目,还是经过“减负”回归“兜底”本位?

(二)局限与瞻望

首先,“精准救助”要废除思想认识上的局限。习总书记的“精准扶贫”理念是今后一段时期贫穷管理中应当坚持的指导思想。但是,仍有相当一局部反贫穷范畴的研讨者和理论者,在对“精准扶贫”思想的了解上存在局限性。第一,总书记在经济新常态下提出“精准扶贫”,重点在于强调反贫穷管理方式从粗放式向精密化转型;同样,“精准救助”愈加强调的是社会救助方式的转型,从数量投入到质量提升。第二,混杂了目的与手腕的关系。在反贫穷管理中,应当正确辨别“指月之手”和“月亮”自身。“精准”是目的而非手腕,处理逆向选择和道德风险问题是完成“精准”的手腕。第三,过程同样重要。在政策理论中,不能仅仅盯住能否完成“精准”,更应当把留意力集中在精密化管理的手腕中;抵达目的地之前,“更要注重沿途的景色和看景色的心情”。

其次,研讨视角也存在局限。国外研讨的重点在于经过机制设计,处理低保制度中的逆向选择和道德风险问题。基于后发优势,国内学者的研讨也聚焦于低保对象的甄别和道德风险约束问题。但是,国内外低保理论的严重差别在于,国外主要是对救助对象的行为停止研讨,而国内低保的理论不只和救助对象的行为有关,同时和政府行为相关。中国低保制度变革本土化,供方道德风险的约束是第一位的。

目前来看,国内关于低保制度的研讨现状给本文进一步研讨低保供方的道德风险提供了契机。设计一种附带“肉体本钱”的低保合约,增加富人和官员制造道德风险的本钱,不只处理了官员的权利寻租问题,同时有助于处理低保户的“冒充”问题和“福利依赖”问题。

(三)“新常态”下的政策指向

1.低保制度应当“精准定位”,回归“托底线”的功用本位[25]

精准定位是完成精准救助的首要环节,也是最容易被无视的环节。首先,低保制度应当不忘初心,剥离一些不用要的功用,回归“托底线”的功用本位;经过言论引导,使民众福利预期回归理性,警觉社保范畴的“民粹主义”,切勿“头脑发热”把社会救助项目当作政绩工程停止福利竞赛,自觉攀比掩盖面与待遇规范;明晰救助与保险、福利、扶贫的项目边境,切勿“撒胡椒面”泛化为福利项目,充沛思索制度可持续与本钱转嫁。其次,政府职能也应回归“兜底”本位,将补充性救助交给民间慈悲组织,避免过度参与抬高民众福利预期。

2.用市场化手腕而非单一行政性手腕处理逆向选择和道德风险问题

改动现有以家计调查为主的单一救助方式,转为以大数据、目的指示器相分离的综合救助方式,保证救助对象的精准辨认;鼓舞社会组织、社工参与低保效劳供应的不同环节,经过市场竞争提醒信息,“演化”出更为有效的信号甄别机制和道德风险约束机制。同时,树立独立的第三方评价机制,针对社会组织提供的社会救助效劳停止“全流程”评价。

3.用信息化手腕处理信息不对称问题

树立和完善民政信息化体系,增强动态管理,一方面处理由于信息不对称招致的逆向选择和道德风险问题,另一方面减少“人情社会”中的系统性道德风险;同时,经过大数据约束政府行政权利,打造透明政府和公信政府。

4.精准救助必需和精准扶贫以及民间慈悲救助停止“精准对接”,构成合理的政策网络

一是厘清项目边境,构成政策合力,防止反复建立;二是厘清救助对象辨认和扶贫对象认定的差别,防止反复救助和“漏助”;三是需求民间慈悲发挥本身优势,对社会救助的“盲点”停止“补位”。

5.经过言论引导,使社会救助预期回归理性

首先,低保制度中一些“限制条件”是一种信号甄别机制,经过提供这种“附条件合约”,申请者的选择行为发挥了信号传送功用。其次,经过言论引导,使民众福利预期以及对政府义务的预期回归理性,警觉社保范畴的“民粹主义”。[26][27]

[作者简介]胡思洋,民政部与清华大学结合培育博士后;赵曼,中南财经政法大学公共管理学院教授,博士研讨生导师,中国社会管理研讨会副会长。

参考文献

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