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新一轮市场监管机构变革的特性、影响、应战和倡议

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[摘 要] 党的十九大对深化机构和行政体制变革作出重要部署,请求统筹思索各类机构设置,科学配置党政部门和内设机构权利、明白职责。新一轮市场监管机构变革,旨在打造一套顺应新时期请求的统一市场监管综合执法的制度体系,以系统完备、科学标准、运转有效为准绳,针对以往市场监管“多头管理”的弊端,从基本上瓦解了部门利益固化的藩篱。剖析新一轮市场监管机构变革的特性、影响和应战,提出化解战略,关于变革市场监管体系,实行统一的市场监管,树立统一开放竞争有序的现代市场体系具有重要意义。

[关键词] 市场监管;机构变革;政府职能;管理才能

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

国度市场监视管理总局(以下简称“市场监管总局”)的设立,具有鲜明的以习近平新时期中国特征社会主义思想为指引的特性,是变革开放以来我国市场监管体制变革的严重打破,是全世界市场监管制度理论的严重创新。市场监管总局的设立,契合党中央推进市场监管体系和管理才能现代化的请求,[1]充沛发挥了中国特征社会主义制度的优越性,吸取了人类文化的有益成果。市场监管总局的设立,对营造公平竞争的市场环境、构建让消费者放心的市场制度、推进我国经济从粗放增长转向高质量增长、建立创新型国度、建立现代化经济体系都将产生深远的影响。

一、新一轮市场监管机构变革的特性

(一)完善市场监管体制,优化政府机构设置和职能配置

组建市场监管总局,是中国特征社会主义进入新时期,在继续加快完善社会主义市场经济体制的进程中,完善市场监管体制的重要举措。实行统一的市场监管,是树立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。市场监管总局的成立,有利于清算废弃阻碍统一市场和公平竞争的各种规则和做法,突破行政性垄断,避免市场垄断,加快要素价钱市场化变革,放宽效劳业准入限制,完善市场监管和执法体制,完善公共效劳管理体制,强化事中事后监管,完成产权有效鼓励、市场要素自在活动、市场价钱反响灵敏、市场竞争公平有序、企业优胜劣汰,激起各类市场主体生机,培育具有全球竞争力的世界一流企业和放心消费市场。

新一轮市场监管机构变革,旨在优化政府机构设置和职能配置。为完善市场监管体制,推进施行质量强国战略,营造老实守信、公平竞争的市场环境,进一步推进市场监管综合执法、增强产质量量平安监管,让人民大众“买得放心、用得放心、吃得放心”,将国度工商行政管理总局(以下简称“工商总局”)的职责,国度质量监视检验检疫总局(以下简称“质检总局”)的职责,国度食品药品监视管理总局(以下简称“食药监总局”)的职责,国度发改委的价钱监视检查与反垄断执法职责,商务部的运营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建市场监管总局,作为国务院直属机构。其主要职责是,担任市场综合监视管理,统一注销市场主体并树立信息公示和共享机制,组织市场监管综合执法工作,承当反垄断统一执法,标准和维护市场次序,组织施行质量强国战略,担任工业产质量量平安、食品平安、特种设备平安监管,统一管理计量规范、检验检测、认证认可工作等。

(二)“三总局”兼并,明白监管义务主体

新一轮市场监管机构变革,坚持一类事项准绳上由一个部门统筹、一件事情准绳上由一个部门担任,增强相关机构配合联动,防止政出多门、义务不明、推诿扯皮。市场监管总局,是将原工商总局、质检总局、食药监总局“三总局”兼并,顺应了现代市场经济开展需求统一市场监管的趋向和请求。

统一市场监管,将工商管理,质量监管,食品药品的法律、规范等监管规则及监管机构全部统一,有利于维护市场主体公平竞争次序和消费者权益,充沛发挥市场竞争机制造用。原来工商部门担任市场流通范畴的监管,质监部门担任消费范畴的市场监管,食药部门担任食品和药品的监管。随着大消费、大流通格局的构成,分环节的监管体制,容易引发监管机构间推诿扯皮,招致市场监管错位、缺位和不到位。特别是,随着人民大众越来越关注安康权,任何有关食品、药品等安康性消费品的风吹草动都会招致社会言论风声鹤唳。

统一市场监管、推行综合行政执法、构建社会共治机制,是深化政府市场管理才能的一场深入革新。下一步,要加速市场监管行政部门的行政体制变革,改动原来市场监管和综合行政执法职能分散在不同行政部门的旧体制,真正处理现行市场监管体制存在的职能穿插、资源糜费、信息沟通不畅、部门法律抵触、力气分配不均、监管部门间相互推诿等问题,填补现行市场监管存在的空白、缺位,纠正越位,降低行政本钱、进步行政效率。

(三)“六大职能”兼并,消弭“九治水”弊端

市场经济开展构成的大流通、大市场,召唤着统一监管和综合行政执法。但是多年来,中国市场监管因循“分段监管为主、种类监管为辅”的多部门管理体制,市场监管和综合行政执法职能分散在不同行政部门,不利于在市场监视管理中及时发现和防备风险,也大大增加了企业的制度本钱和买卖本钱,监管部门间 “有利益就抢,没利益就让”现象频发,在敏理性问题或争议性范畴相互踢皮球。

针对上述弊端,新一轮市场监管机构变革设立市场监管总局,将政府对流通范畴的工商监管、消费范畴的质量监管、消费和流通范畴的食品和药品监管、价钱监管、学问产权维护、反垄断等六大市场监管职能(简称“六大职能”)归一,统一监管、综合执法。坚持目的导向和问题导向,组建市场监管总局,从体制机制上消弭“九龙治水”的弊端,充沛应用统一监管和综合行政执法掩盖全国的优势,处理多部门监视管理的职能穿插、相互扯皮、监视管理不到位的问题,实在实行政府市场监管的根本职责,有利于构成宽松便利的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境和平安放心的市场消费环境,有利于全国统一大市场的繁荣开展。

一是将价钱监视检查职能归于市场监视管理总局,有利于市场价钱统一管理,降低行政本钱,进步行政效率。在新一轮机构变革之前,在国度层面,从属于国度发改委的价钱监视检查和反垄断局,担任指导全国价钱监视检查与反垄断工作,明白施行检查的法律法规根据和政策界线,组织施行全国性价钱、收费监视检查,查处严重案件等等。在省、市两级政府,价钱监视检查部门有的是发改委,有的是独立的物价局,还有的是发改委下设的物价局,等等。变革之后,价钱政策的制定还是在发改部门,价钱监视检查职能由市场监管部门行使,把宏观政策制定和微观市场监管职能分开,既增强和丰厚了市场监管部门的价钱监视检查手腕,又有利于更好发挥发改部门作为经济综合谐和部门的职能作用。

二是将学问产权维护职能归于市场监视管理总局。监管与学问产权维护同甘共苦,供应侧构造性变革和品牌大国战略、质量强国战略相辅相成,维护学问产权是品牌大国战略和质量强国战略的根底。统一市场监管和综合行政执法,能有效地打击进犯学问产权的冒充伪劣和“冒充名牌不伪劣”的侵权违法行为,维护民族企业创新和“群众创业、万众创新”的积极性。

三是将反垄断职能归于市场监视管理总局。反垄断是维护市场次序的重要抓手。新一轮机构变革之前,反垄断行政执法主要经过商务部、国度发改委和工商总局三大机构施行,固然执行同一部法律,但各司其职、互不从属。新一轮市场监管机构变革吸收国外胜利经历,将反垄断行政执法职责授予一个机构,即市场监管总局,统一反垄断法执法队伍,有利于有效执行《反垄断法》,精确界定反垄断法掩盖范围,促进市场公平公正竞争,进步市场竞争效率。

二、新一轮市场监管机构变革的深远影响

(一)完成政府市场管理才能现代化的新打破

深化国度市场监管机构变革,是贯彻供应侧构造性变革的严重制度性革新,有利于推进政府管理市场才能现代化,盘绕建立现代化经济体系,坚持质量第一、效益优先,促进经济构造优化晋级。构建市场机制有效、微观主体有生机的市场经济体制,不时加强我国经济创新力和竞争力,有效地促进经济开展质质变革、效率革新、动力革新,进步全要素消费率,完成质量第一、效益优先。[2]

学术界和社会群众经常讨论一个问题:高质量平安性的产品是消费出来的还是监管出来的?高质量平安的产品既是消费出来的,更是监管出来的。从充沛发挥市场配置社会资源的决议性作用来讲,高质量平安的产品必然是消费出来的;从更好发挥政府作用的角度来看,高质量平安的产品也是政府监管出来的。政府统一市场监管才能越强、程度越高,消费、流通等环节的企业违法程度就越高,产品的质量和平安就有保证。

(二)营造良好的市场竞争次序,废除“劣币驱赶良币”难题

市场监管总局真正完成大部制,发挥市场监管范畴统一组织谐和的综合监视管理职能,统筹专业化和统一性,强化行政执法和现场监管职能,树立高效、科学的市场监管和行政执法体系。市场监管总局担任法律、法规、规章、方针、政策、规划、规范等制定,依法监视管理各类市场主体,标准和维护市场运营次序,担任监视管理市场买卖行为和网络商品买卖及有关效劳行为,承当产质量量、食品平安等监视管理义务,组织展开有关效劳范畴消费维权工作等。

假如经过统一市场监管和综合执法,可以构成良性循环,就可以痛击“劣币驱赶良币”,构成“以良币驱赶劣币”的良好次序,为企业发明公平竞争的市场环境,为投资者发明平安牢靠的投资环境。企业消费和销售的产质量量和平安性越高,消费者购置意愿越强,民族企业开展的市场环境越优秀。消费者多买放心消费产品,刺激企业增加投资,消费和投资共同助力经济增长。一是严厉打击冒充伪劣产品,让消费冒充伪劣产品的企业无处藏身,让违法企业处处受阻、无路可走。二是为遵纪违法企业生长壮大保驾护航,降低消费者选择和搜索本钱,减少社会资源糜费。三是培育企业义务主体认识,鼓励企业消费和销售优质产品。

(三)补齐制度短板,培育经济新增长点

市场监管总局统一市场监管,从严重限制市场开展的重要范畴和关键环节,从人民大众迫切需求处理的突出问题着手,一手“补硬短板”,严厉市场执法;一手“补软短板”,健全产品规范、维护学问产权。一是有利于企业创新产品,以新产品供应发明新的消费需求,填补处于产业链高端的产品,构成新经济增长点。二是有利于提升传统产业链,进步传统产品的层次和质量,以产品晋级顺应居民收入进步后的新需求,处理当前产能过剩中的低端产品过剩、低收入相对应的普通产品过剩、山寨产品过剩、信誉度低的产品过剩问题。三是企业创新产品和提升产业链都有产业联动效应,有利于带动相关产业和企业开展。

(四)重塑消费者对国产品牌的自信心

近年来,国人热衷于海外消费,固然有关税、价钱、汇率等经济缘由,更重要的缘由是:国内市场监管缺位,难以有效地维护消费者权益,消费者对国货缺乏信任感和自信心,宁可到境外购置高价消费品也不愿意在国内消费。

组建市场监管总局,增强市场监管和执法才能建立,营造平安放心的消费环境,恢复中国消费者对中国产质量量和平安的自信心,使得消费者可以放心肠消费国内的产品,国内消费市场就会疾速扩张,并构成经济新增长点。例如,在“十三五”期间经过增强市场监管维护消费者权益,恢复年轻妈妈们对中国奶粉的自信心,让宏大的、稳定的奶粉消费市场重新从国际市场回归国内市场,让中国从奶粉进口大国重新转为出口大国。[3]

(五)提升中国产品国际竞争力

近年来,中国制造的国际影响不时进步,国际市场需求也成为我国经济全球竞争力的重要支撑。但与国际先进程度相比,我国产品的质量和层次依然有较大差距,在很多外国消费者心目中是低价低质的代名词,严重影响了我国产品的国际竞争力,也将给 “一带一路”建议的全球经济规划带来负面影响。

目前,影响我国工业品出口的技术性贸易措施根本属于典型的市场监管范畴,原先“九龙治水、各管一段”的市场监管体制监管缺位和空白点多,质量问题频发。经过统一市场监管和综合行政执法,完成全链条、全过程的无缝隙监管,将实在有效提升中国产质量量,提升出口产品的质量,增加出口附加值,加强我国产品的国际竞争力,培育和壮大中国经济,助力“一带一路”建立。

三、新一轮市场监管机构变革面临的应战

(一)中央市场监管体制繁杂

原有市场监管机构变革采取了从基层开端的方式,鼓舞中央政府量体裁衣,不同层级、不同职能的新机构在管理形式上差别性明显。这就招致目前全国没有统一的市场监管形式,各地机构设置不同,基层执法机构复杂多样,机构数量、机构称号、执法证件和制服都不统一。如辽宁、吉林、江苏等地,在县级层面采取工商、质监、食药监“三合一”。安徽、山西、河北、湖南、四川局部基层是工商、质监“二合一”。浙江的舟山实行工商、质监、食药监“三合一”,浙江的宁波是工商、食药监“二合一”,而宁波各县级局则实行工商、质监、食药监“三合一”。

如此繁杂的监管和执法体系,工作层面存在上下对接难的问题,也给效劳市场主体和人民大众带来许多不便,社会很难了解。目前,工商总局、质监总局、食药总局等部门对市场监管和行政执法都有明白的规章制度,制式服装、执法证件、执法文书、执法程序、办案系统、投诉告发系统都有各自不同的规则。有基层工作人员指出:“如今的状况是‘上面千条线,下面一根针’,上层是多个部门分头管理,基层常常感到无所适从,加重了基层担负,弱化了市场监管执法,影响了政府的信誉和权威。”

(二)部门法律法规相互抵触

市场监管机构兼并之后,基层部门在展开市场行政执法过程中,既面临原有不同部门法律法规的抵触,也面临违法案件触及多个部门的法律法规适用问题。工商总局《工商行政管理机关行政处分程序规则》,质监总局《质量技术监视行政处分程序规则》,食药监总局《食品药操行政处分程序规则》,分别对工商、质监、食药监部门办理行政处分案件作出了程序性规则。这些法规的详细请求并不分歧,表如今:执法主体身份、执法主体资历、立案时间、核审案件、案件办理期限等方面。

比方,案件办理期限方面,工商部门请求自立案之日起90日内作出处置决议,案情复杂的,经机关担任人批准,能够延长30日,特别复杂的,由工商行政管理机关有关会议集体讨论决议能否继续延期。质监部门请求立案之日起3个月内作出处置决议,案情复杂的,经主要担任人批准,延长30日,特别复杂的,报请上一级质量技术监视部门批准,恰当延长办案期限。食药监部门请求在60日内办结,状况复杂的,经批准可恰当延期,延期普通不超越30日。

(三)行政执法的信息化管理才能亟待增强

一是工商、质监、食药系统的执法办案软件系统、处分公示系统不统一。目前三个部门都有各自的执法办案软件系统,软件系统的请求各不相同,对案件公示的请求也不分歧,有些中央市场综合监管部门反映每天办公和办案要翻开三个不同系统,市场监管和行政执法效率低下。

二是案源信息来源渠道管理和流转处置的信息化程度不高。关于投诉、申述、告发、其他机关移送、上级机关交办以及巡查检查发现的各类案源信息未能有效应用信息化手腕停止扎口管理;对案源信息的流转处置也未能有效应用信息化手腕,应依照分级管辖的准绳停止分配,并全程电子化跟踪。

三是应用信息化手腕搜集案件证据的才能不强。执法办案的证据搜集多数采用现场检查、讯问笔录等方式获得。假如当事人采用关闭电脑、删除电子文件等方式拒不配合,则会堕入不能取证的为难境地。特别是随着挪动电子商务、微商等新型社交媒体营销、跨境电子商务的快速开展,网络买卖违法行为、手腕的不时创新,给监管执法带来了发现、调查、取证等环节上的一系列难题。

特别是,网络产品和网络买卖监管手腕相对滞后。面对网络买卖这样以技术手腕为根底,以互联网为运维空间的商业活动,传统的监管手腕曾经无法满足监管需求。基于互联网的特性,借助信息技术手腕展开监管执法工作显得尤为迫切。目前,工商总局和各地工商(市场监管)部门初步建成了平台系统,但是技术和业务交融不够,间隔对违法行为精准搜集、保管、认定电子证据的目的还有差距。

四、深化国度市场监管机构变革的对策倡议

(一)完善市场监管法律法规

完善市场监管法律体系需求一部统一的《市场监管法》,综合思索线上、线下统一市场监管,明白市场监管机构的法律位置、权利和职责,明白规则停止市场监管目的、范围与手腕,规则行业受监管的业务和竞争性业务,市场监管的法律程序和办法等。此外,还需求加快制定一部特地的《电子商务法》。现有的监管根据主要是《消费者权益维护法》《合同法》《广告法》《产质量量法》等等。这些法律在传统商业市场上抵消费者权益维护就不充沛,加之电子商务是在这些法律出台后才呈现的,不顺应网络买卖的特殊性,更缺乏针对性。力争在增强事中事后监管上获得新停顿,维护市场公平竞争,促进优胜劣汰,为供应侧构造性变革发明良好市场环境。[4]

(二)强化信息化支撑

强化市场监管机制创新的信息化支撑,加快全国“一张网”建立,加快建立全国市场监管“六大职能”统一的信誉信息共享交流平台,构成以信誉管理为中心的新型市场监管机制。完善产品“黑名单”制度,信誉信息及时向社会发布,让进犯消费者权益的企业,遭到监管部门、市场和社会的多重惩戒,加强诚信违法的盲目性。

关键在于整合消费者申述告发平台和“三总局”案件情报中心平台系统。首先,将12315(工商)、12365(质监)、12331(食药监)、12358(发改委价钱监管平台)整合成一个平台,树立投诉告发指挥中心,全面承当触及市场监管范畴的咨询、告发、投诉工作,确保受理、分流、处置、监视各环节义务落实到位。其次,组建案件情报中心平台。平台组成主要包括网络情报监测系统、网络证据信息搜集系统、综合信息整合系统、情报信息研判系统、案件理论支持系统和情报信息效劳平台。明白相关部门对案源信息统一管理,应用信息化手腕对投诉、申述、告发、其他机关移送、上级机关交办以及巡查检查发现的各类案源信息,依照案件分级管辖的准绳转交相关执法部门处置,并对分配流转出的案源信息停止全程电子化跟踪,催促各级市场监视管理部门依法办理。

(三)树立一支综合执法队伍

一是增强综合行政执法的统一性和标准性,依照新组建国度市场监管总局的规章统一原工商、质监、食药监等部门的执法请求,统一标准执法规范、执法程序、执法制服、执法证件、执法文书等,处理基层执法中面临的难题。二是整合原来“三总局”相对独立、互不兼容的办公系统,树立统一的办公自动化平台,进步工作效率。三是推行消费者投诉“一门受理”制度,着力处理消费者缺乏专业学问难以维权等问题。将现有的投诉渠道梳理整合到归一个部门,其他各行政部门作为后台支撑分别行动。“一门受理”需求各地设置统一的投诉电话、统一的网上投诉网址,统一的面谈办公窗口等,便当消费者投诉。无论经过什么渠道投诉,受理窗口接到投诉后,必需在规则时间内给出回答并作为绩效考核指标。消费者维权遇到专业性强的问题,能够指定或拜托消费者协会、专业中介组织、质量检验机构等停止专业化检验、检测和论证,以至实行“一对一”指导,抵消费者投诉的问题予以专业性指导并提供咨询倡议,完成综合执法变革与监管专业性的兼容。[5]

(四)增强社会共治,充沛发挥行业协会作用

相比数量众多、地域散布普遍的消费、销售企业来说,政府市场监管的资源和力气永远都是有限的,因而就需求充沛调动社会力气参与共治。在社会共治的多元市场监管网络中,政府应充沛发挥社会中介组织、媒体和公众的作用,逐步从单一主体转变为引导者。

一是发挥行业专业协会作用,促进企业自律。行业协会作为企业自发构成的中介组织,其产生自身就意味着企业本身主导的监管,行业协会的充沛开展会促使越来越多的企业主动或被动地参与进步本身程度、优化市场效劳、减少市场抵触,潜移默化地培育企业的自我监管认识和监管才能。

二是强化社会议事谐和机制,促进交流沟通。一方面,行业协会植根于企业,能及时理解会员企业运营活动,反映行业呼声。另一方面,行业协会充沛履职需求与市场监管部门停止有效交流和衔接。强化社会议事谐和机制,既容易被企业承受,又可大大降低政府监管本钱。

参考文献

[1] 党的十九大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2017.

[2] 王健,王鹏.经济学永久的命题与供应侧构造性变革[J].福建论坛,2016(8).

[3] 王健,林立.增强市场监管 扩消费稳增长[J].行政管理变革,2016(5).

[4] 张茅. 推进中国商事制度变革和市场监管将从五方面着手[Z].中国新闻网,2018-03-19.

[5] 刘鹏.中国市场经济监管体系变革:开展脉络与理想应战[J].中国行政管理,2017(11). 

来源:《行政管理变革》2018年第7期